碳交易体系借助市场手段管控温室气体排放量，推动经济社会的整体绿色化转型，属于一项重要的制度性革新，是我国积极应对全球气候变化策略、达成碳达峰与碳中和目标的核心政策手段。此举向全社会传递了碳交易体系长期政策走向的信息。这份文件是全国碳市场建设的指导性文献，旨在贯彻二十届三中全会关于完善绿色低碳发展体系、强化市场功能、打造全国性统一市场的决定，它是中国碳市场发展迈入新阶段的标志。
依靠市场手段作为核心途径来促进碳排放的减少，能够解决“控制排放的花费很大”以及“进行变革的意愿不强”这两个问题
我国历经十余年建设，已打造出全球规模最广的碳排放权交易体系，同时设立了全国性的温室气体自愿减排平台，形成了具备国家特色的碳交易框架，当前正逐步构建以碳市场为核心的碳价形成机制。推进碳交易体系完善，凸显其在资源分配中的主导地位，鼓励社会各方投身环保低碳事业，推动低碳、零碳及负碳技术进步，对于明确主要排放方的责任、执行碳排放总量与强度双重控制、减少社会整体减碳开支具有关键作用。
以减少碳排放作为核心方向，旨在为经济高效达成温室气体减排指标，建立弹性应对方案。《意见》提出碳市场建设的核心目标是为了促进减少排放，根据碳达峰碳中和任务的进程和强度，强化市场发展的整体规划，逐步扩大市场规模，完善相关法规，开发新的交易品种，增强市场运作能力，力求碳排放资源得到最合理分配和最高利用，带动传统产业进行根本性变革，促进新兴优质生产力的成长，以较少的碳排放水平支持经济社会的优质进步，从而切断传统经济扩张与碳排放之间的紧密联系。强化全国碳交易体系运作，有助于达成温室气体管控指标，企业能自行决定怎样完成责任，或用技术革新减少污染，或购买额度来补足不足，能够以更优的社会代价实现整体减碳成效。
其次要利用碳收费制度的中心地位，借助价格指引促使行业进步。碳收费能显示碳排放资源难得程度，是个可靠的指标。全国碳市场使碳价能够真实体现减少排放的额外代价与社会效益，因此，明确、持续且公允的碳价预期成为资金流动的指示器，协助企业判断碳减排的投入与产出，促使金融资本、专业人才等生产要素快速从高耗能行业转移到节能环保产业，投资更愿意支持低碳技术的创新，技术重点从后期处理转向前期预防，人力资源从常规生产转向生态服务。运用碳价作为指引，推动生产要素和资源进行市场化分配，正在形成全国统一大市场的一种新格局，有助于促使产业构造向生态环保型方向转变，逐步完成更新换代。
三是设立新的鼓励减少排放的奖励措施，以推动绿色能源技术的进步和关键应对气候变化的项目的实施。全国碳排放权交易体系将加快电力、冶金、建材、石化、化工等关键产业的清洁能源使用和流程的改进，并且借助碳成本的变化来带动整个供应链的低碳化进程。运用配额付费分配办法，将拍卖所得资金投入低碳产业，逐步推广以碳配额为依据的质押融资、回购等金融手段，能够激活控排企业的碳资产，有助于缓解重大低碳技术与气候工程示范项目在初期资金投入多、收益回收期长的融资难题。国家温室气体自主交易体系将推动生态碳库、新能源、甲烷控制、节能进步等方向尖端技术转化为现实应用，着重扶持具备独特性、攻克难度大、合作效益好的计划，能大幅提高低碳方案推广带来的减碳成效，为低碳技术开拓、低碳实践落地提供强大动力。碳期权和碳期货这类金融商品及衍生品会进一步增强杠杆作用，吸引更多社会资本流向低碳领域，促使技术探索与资本支持相互配合，彼此促进。
要协调安排好五个重要方面的问题，接着推动打造一个运转良好、充满生机、全球认可度高的碳排放交易体系
碳市场构建牵涉众多相关方及政策环节，需秉持整体思路，将全国碳市场发展置于确保碳达峰碳中和目标实现、着力推进碳排放总量与强度双重管控、带动全球气候治理的重要位置，周全协调各方诉求，致力于打造涵盖领域宽广、参与者多元、交易标的多样、管理机制完善的全国碳市场。
需要协调强制性交易体系与自主性交易机制的建设。碳排放权交易体系（强制性交易）和温室气体自愿减排交易机制（自主性交易）存在差异也相互关联，两者相互补充并协同推进，共同形成了我国的整体碳交易框架。强制性碳交易体系的参与者是当前承担温室气体排放控制法律责任的高污染单位，政府向这些单位发放碳排放额度，并设定单位必须实现的履约要求。这个交易机制是为了推动其他排放方主动实施超出标准的减量措施，从而得到相应的补偿，自愿参与减排。强制执行和自愿参与的体系借助额度结算的平衡方法，达成彼此间的关联，两个体系的有效结合，能更有效地凝聚政策效果，促进环保技术的进步，带动社会各界一起为达成碳减排的承诺而努力。
其次，要协调好市场机制与政府职能的关系，推进全国碳市场发展，需遵循构建统一大市场的原则，促成市场效率与政府作用的完美结合，借助制度革新，增强政府宏观管理与市场资源分配的紧密互动。政府主要职责在于建立规则体系和风险防范机制，在制定碳排放限额、优化市场调节、调节供需平衡、强化市场监管等层面发挥关键作用。市场主要在于提升资源分配的效率，借助增加交易品种、扩大参与者范围等方式增强其生机，促使市场主体自发产生动力，从而产生真实的碳价信息。需要妥善处理“放开”与“管控”的相互联系，一方面要充分调动市场的积极性，另一方面要强化管理，保障市场规范，确保碳市场平稳健康发展。
要协调好促进减排和发挥金融作用之间的关系,在发展碳市场的各个时期都要明确各自的目标,平衡好环境保护和经济效益,采取循序渐进的方式逐步扩大应用领域和交易品种。现阶段应突出碳市场在减少碳排放方面的核心作用,将其建设成为国家控制碳排放的重要平台。制度体系持续完善之后，需要更加重视碳市场的全面进步，在促进减排的同时，逐步强化市场的金融功能，积极开发碳排放权相关的金融服务和产品，审慎尝试碳期货、碳期权等金融工具和衍生品，大幅提高市场的交易活跃程度和价格形成能力，充分展现市场在引导企业绿色选择、推动社会绿色投入、激发绿色技术创新方面的关键作用。
第四项是协调碳市场与产业能源等相关政策。依据碳达峰碳中和工作的步骤和强度，强化碳市场建设的整体规划，平衡好碳市场建设同能源安全、产业链供应链安全、人民生活之间的关系。增强碳排放权交易和碳排放双重管理制度的关联，促使全国碳排放权交易市场逐步从控制强度转变为控制总量，配额的总量设定和分配需与产业政策、能源政策保持一致。《意见》还强调要增强与绿色电力、绿色证书等市场机制的政策合作、制度对接，促使碳市场同其他政策相互协调，一起发挥作用。
第五项是协调全国碳交易体系与地方碳交易试点对接。文件清晰指出，需整合全国碳排放权交易体系及各地已运行的碳交易市场。伴随全国碳交易体系加速纳入更多行业，地方碳交易试点所含行业和企业规模将逐步缩减。这并不代表试点碳市场的功能正在逐渐消退，地方层面的碳市场仍将充当“政策预演基地”的角色，在拓宽参与主体、健全市场管理方式、研发监管措施、促进碳金融稳健发展等层面进行探索，为全国碳市场的构建和完善提供借鉴。
由严刚撰写，严刚来自生态环境部华南环境科学研究所，金玲参与，金玲来自生态环境部环境规划院，宋晓晖也参与，宋晓晖同样来自生态环境部环境规划院。
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