芦哲担任东吴证券首席经济学家，同时也是中国首席经济学家论坛的成员，占烁也参与其中。
核心观点
土地补偿及财政支持是地方行政主体相互角逐的手段。我们致力于测算产业方针里土地补偿与财政支持的额度，同时找出哪些区域和产业领域承担的税收负担更轻。土地补偿方面，依据价值差异统计，2017至2024年期间，70座城市工业领域得到的土地补偿平均每年达到1.45万亿元，这一数额约占全国经济总量的1.3%；税收优惠方面，根据与法定税率之间的差额评估，2023年制造业的企业所得税减免金额约为7300亿元，占GDP的0.56%。汽车制造业、电气机械、电子设备等行业在内地省份展现出低利润率和低税负率的特征，详情参见2.2.4。近些年，受房地产市场下行、限制地方政府补贴政策、消费税调整等三大因素影响，原有的同业竞争格局正在发生改变，地方政府将逐步从“比拼下限”转向“争取上限”。
土地补贴方面，2017至2024年期间，70座城市的工业领域每年获得土地补偿约1.45万亿元，这个数额相当于国内生产总值的大约1.3%。这种补偿金额的计算方法，是基于工业用地的地价与各类土地平均价格之间的差值来确定的。[id_387406246]
以企业所得税为例分析财税补贴的体量：借鉴国际货币基金组织的计算方式，将企业所得税的实际税率与法定税率之间的差距，视为政策扶持的强度。运用这种计算方法得出，2023年制造业享受的企业所得税政策红利大约为7300亿元，相当于国内生产总值百分之一点五六。
按产业分析税收负担情况：金融房地产业、工业、批发零售业等领域税收负担较重，工业部门中烟草酒类及重化工业税收负担更重，而中高端制造业和多数服务业税收负担较轻。
各省的税收负担程度差异显著，2023年税收负担最轻的广西、福建、湖南，分别仅有8.5%、8.6%、8.7%。相比之下，税收负担最重的北京、上海，分别高达34.5%、33.4%。按区域划分，2023年税收负担的排序为：东部地区（16.4%）最重，其次是东北地区（12.7%），然后是西部地区（12.4%），中部地区（10.7%）最轻。
哪些区域和行业在2023年同时面临利润空间狭窄且税收负担较轻的问题？确定范围时，把汽车制造、电器装备以及计算机通信和电子设备制造这三个核心制造业作为考察对象，并且只关注那些年度营业收入突破万亿的省份，筛选条件是这些省份的税收压力和盈利能力都显著低于全国整体水平。部分区域在个别领域展现出收益与赋税双重偏低的现象，具体包括，汽车生产产业，河北省的收益比率为1.9%，赋税比率为2.7%，总收入达3105亿元；江西省的收益比率为3.9%，赋税比率为2.5%，总收入为1367亿元；广西省的收益比率为负1.0%，赋税比率为2.5%，总收入同样是1367亿元。电气机械制造业方面，陕西省的利润率为2.3%，税负率为1.8%，营业收入达到2454亿元；江西省的利润率为5.0%，税负率为0.9%，营业收入为5165亿元。电子设备制造业方面，安徽省的利润率为负值，具体为0.6%，税负率为1.1%，营业收入达到4216亿元；河南省的利润率为2.8%，税负率为1.0%，营业收入为6795亿元；湖北省的利润率为负值，具体为3.3%，税负率为0.7%，营业收入为3868亿元；广西省的利润率为1.4%，税负率为0.6%，营业收入为1230亿元。
地方政府行为正在经历三个方面的转变，从追求最低标准转变为追求最高标准。这些年，地方政府的做法逐渐从“比着向下竞争”变成了“比着向上竞争”。“比着向下竞争”是靠减少成本和降低要求来招徕流动的钱财，目的是迅速增加经济规模。“比着向上竞争”是通过改善经营环境，建立创新体系，给予优质的公共服务，来招揽和培养优秀的人才与资本。
这一变化的出现源于三个方面的重要调整：首先，房地产领域承受着不小的压力，导致地方财政负担加重，过去依靠土地来推动工业发展的方式必须进行转变；其次，产业和竞争政策发生了变化，提出了“反对恶性竞争”的倡议，要求在吸引投资过程中减少不合规的财政支持，并对地方政府行为加以规范；再者，税收制度的改革促使消费税的征收环节向下游转移，并划归给地方政府管理，这给了地方更大的动力去改善消费条件。
风险警示：房地产与土地市场的波动，会对地方当局的举措产生显著作用，若未来房地产领域显现出明确的走向转变，地方当局的举措也可能随之调整；本文中包含了诸多税率，其分母涉及增加值、营收总额、净利润等数值，但经济统计范畴与税务统计范畴并不一致，导致税务比率的测算存在一定的偏差；政策调整具有不可预测性，诸如消费税调整的实施进程、反内卷措施的推进强度，对于地方当局的举措均会造成相当大的影响。
内容目录
1. 从“经营企业”到“经营土地和城市”
2. 补贴算术：土地和财税优惠有多少
2.1. 土地补贴：价格剪刀差降低工业成本
2.2. 财税补贴和地区税负差异
2.2.1. 以企业所得税为例看补贴规模
2.2.2. 分产业的税负率差异
2.2.3. 分地区的税负率差异
2.2.4. 地区+行业：如何识别内卷程度
3. 从逐底到逐顶：地方政府行为面临三大变革
4. 风险提示
正文
地方当局在行业规划上存在“比拼最低标准”的惯例，这种做法是经济快速扩张阶段地方间较量的典型形态，持续了数十个年头。房地产领域持续低迷，地方政府的财政支持受到限制，同时消费税政策面临调整，这种情况下，原有的同质化竞争格局正在发生变化，行政单元们将不再单纯追求低成本，而是开始寻求高标准的发展路径。
1. 从“经营企业”到“经营土地和城市”
九十年代末，由于财税和土地制度出现多项调整，地方政府的施政方向随之改变，不再侧重发展乡镇企业推动工业化，而是将重心放在利用土地资源促进工业化上。在这种施政方针下，土地补偿金和税收减免措施被地方政府当作相互比较、争取优势的手段。
1994年以前，地方当局热中于管理公司，促使集体公司发展成为工业领域的主要组成部分。在财政承包制下，根据企业归属划分所得税，依照地域原则划分流转税（产品税、增值税、营业税），地方当局能从乡镇企业获取大量税收和上缴款项，同时那个阶段土地制度准许农民在集体土地上创办公司，各地因此掀起了创办公司的热潮。集体企业产值在工业总值中的占比，起始于改革开放初期的百分之二十左右，在1996年达到峰值39.4%，成为工业领域的主要组成部分。
1994年以后，地方当局通过管理公司所获得的利益开始减少。1994年，中国的中央与地方财政收入的分配方式从“财政包干制”转变为“分税制”，导致激励措施出现显著调整。首先，在流转税方面，产品税被废除，增值税不再依据地域进行征收，而是由中央获取75%的部分，地方则获得25%的部分。其次，在所得税领域，自2022年起，企业所得税同样开始由中央与地方按比例分配。因此，地方当局管理公司所收取的各种税款急剧下滑，同时，1998年《土地管理法》修订之后，乡镇企业获取建设用地的门槛变得更高。
九十年代末的诸多变革，促使地方当局获得更强动力去处理土地资源和城市事务，由此催生了依靠土地发展工业的路径。分税制改革实施后，营业税收入仍由地方政府支配，其中房地产业和建筑业是营业税的主要贡献者，通过开展大规模城市建设，地方政府能够利用营业税来弥补增值税和企业所得税的减少，因此招商引资、城市基础设施建设以及房地产开发成为地方政府更倾向采取的措施；1998年《土地管理法》修订后，地方政府成为城市建设用地市场的唯一供应方，这使其获得了新的收入渠道“土地出让收入”，用以补偿乡镇企业改制后，原先大规模“企业上缴利润”的损失。第三，1994年和1998年先后实施了两次住房制度改革，住房供应方式从实物福利分配转变为货币化分配，商品房市场逐步从无到有发展起来，土地出让收入持续增加。
土地补偿与财政支持共同构成了近二十余年地方当局相互较劲的法宝，一方面，借助土地补偿，地方当局以低于市价工业用地代价招徕公司入驻，另一方面，借助财政让利，在中央划定的全国性财政让利之外，另行实施税收退还或发放现金补偿。
2. 补贴算术：土地和财税优惠有多少
现在，咱们从土地和财政两个层面，去计算补贴的体量，并且找出哪些地方和领域征税率更轻。
2.1. 土地补贴：价格剪刀差降低工业成本
土地补偿方面，政府依据土地种类实施差异化定价，慢慢造成了住宅用地价格远高于工业用地的情况，部分土地增值收益被分配给工业领域。2024年，七十座城市的工业仓储用地平均价格为每平米497元，而住宅、商业及办公用地的平均价格分别为每平米10683元和3802元，前两者的价格分别是工业用地价格的21.5倍和7.9倍。这种价格差异表明，商业与居民领域对工业领域构成了“土地互惠补偿”，政府机构将部分土地增值的收益分给了工业领域，以此减少工业领域的发展开销。
2017至2024年期间，70座城市的工业领域每年获得的土地财政支持高达1.45万亿元，这个数额大约占到国内生产总值百分之一点三。这种土地财政补贴的计算方式，是基于工业用地的价格与各类土地平均价格之间的差额来确定的。2017至2024年，这70座核心城市每年平均批出4.3万平方米的工业仓储地块，若以工业用地价格估算，每年的地价收入约为1884亿元；若综合各类土地的平均售价，年地价收入则达到1.64万亿元，这两者之间的1.45万亿元差距，便是这70座城市工业领域所获取的土地交叉补贴，其规模约占同期全国GDP的1.3%。
2.2. 财税补贴和地区税负差异
2.2.1. 以企业所得税为例看补贴规模
参照国际货币基金组织的实践，依据公司所得税实际税率同25%法定税率的距离，来判定税收优待的扶持程度。不过需要留意的是，这种计算方法评估的是产业政策在处理公司所得税时的整体扶持规模，既涵盖了全国性的税收优待，例如针对部分先进制造业企业按15%税率征收所得税；也囊括了地方政府额外实施的资金补偿。并且这种算法仅包含企业所得税，没有涉及其他税种，并不全面。
依照该算法，2023年工业领域的企业所得税减免金额大约为7300亿元，相当于国内生产总值百分之一点五六的比例。根据第五次全国经济普查的统计，2023年工业企业的总盈利达到6.3万亿元。若以百分之二十五的税率推算，理论上应缴纳的企业所得税为1.58万亿元。然而实际缴纳的企业所得税为8496亿元，两者之间的差距大约是7300亿元，这个差额约占当年国内生产总值的百分之一点五六上下。
下面，我们将跳出企业所得税的范畴，针对不同地域和行业，分析整体税负率的不同情况。
2.2.2. 分产业的税负率差异
按行业分析税收负担：金融和房地产领域负担重，工业行业负担重，其中烟草和重化工行业负担更重，中高端制造和多数服务行业负担轻。
根据行业分类分析，以“税收收入与国内生产总值之比”作为税负率指标，税负较重的行业主要有三个领域，首先为金融和房地产，2023年金融业此项指标为24.5%，房地产业为21.4%；其次为工业领域，2023年制造业指标为16.8%，采矿业基本与制造业持平或略高；最后为批发零售业，2023年该行业指标为16.8%。
根据产业内部情况分析，分行业增加值统计信息存在时间差，因此采用“税收所得/经营收益”指标来评估税收负担程度，发现烟草、酒类及重工业等领域的税收负担较为沉重，经营收益远超增加值，导致以经营收益为基准的制造业税收负担为4.6%，而以增加值为基准的税收负担则高达16.8%。2023年工业领域里，烟草制品业承担的税收压力最大，其税收贡献占营收的62.1%。此外，酒类饮品和茶叶加工行业因为消费税设置，税负也相当重，达到了12.5%。在重工业板块，多数行业税负偏重，其中矿产开采需要缴纳16.4%的税费，而石油煤炭加工行业则承担12%的税收。
要客观分析不同领域税收负担的不同和税收方面的照顾。以增值税为核心的制度里，技术含量高、附加值多的产业因为其产出价值占比大，与那些主要依靠人工、增值空间有限的产业相比，承担的增值税额度要重一些。国家层面给予尖端科技产业更多的税收方面的照顾，既能使各行业增值税负担趋于均匀，也能促进技术进步。
2.2.3. 分地区的税负率差异
各省之间税收负担存在显著差异，2023年税收负担最轻的广西、福建、湖南，分别仅占8.5%、8.6%、8.7%，相比之下，税收负担最重的北京、上海，分别高达34.5%、33.4%。北京和上海的经济格局中，企业总部集中现象比较明显，很多大公司选择在那里注册总部，跨区域运作的企业税收会归集到注册地，这导致北京上海税收数额增加，但实际经营产生的价值却没有相应的税收，形成了税收与税源的不一致。
按区域划分，2023年税收负担水平：东部地区（16.4%）领先，东北区域（12.7%）次之，西部区域（12.4%）排第三，中部区域（10.7%）垫底。东部地区税收负担最重，一方面是因为其拥有最多的“总部经济”，导致税收收入相对于经济总量更为突出；另一方面，东部沿海省份在与中西部省份吸引投资时，凭借更完善的基础设施、更活跃的市场环境以及更优越的营商环境，能够提供较少的税收减免政策。
中部区域六个省份的税收负担最轻，湖南、湖北、河南的税负比率均不足十分之一。与东部地带对比，中部六省的企业总部登记地点相对稀少，地方吸引投资时提供的税收减免政策更为宽厚。同西部地带对照，中部六省的烟草、酒类、矿产等高税收行业占比较小。中部六省当中，山西省的采矿业和烟酒制造业占比较大，采矿业与酒、饮料和精制茶制造业这两个产业为2023年山西省贡献了54%的税收，导致山西省“税收/增加值”的税负比达到了17.8%，明显高于中部地区10.7%的平均值以及全国13%的平均值。
2.2.4. 地区+行业：如何识别内卷程度
地区税负率与行业税负率相融合有助于判断竞争白热化状况。各个地方税负水平受产业布局、总部经济等因素影响显著，然而相同地方内不同行业的税负率应当相差不大。我们挑选了汽车制造、电器设备生产、电子通讯三大核心制造业，借助税负与利润两个维度来评估恶性竞争状况。某个地方的市场竞争异常激烈，该地的产业税收负担显著轻于其他区域，并且其盈利水平同样不高，这种情况往往意味着内部竞争过度。
具体而言，若干行业和区域在2023年显现出利润空间与税收负担均偏小的状况：
汽车产业方面，涉及河北、江西和广西地区。2023年，全国该行业的利润比例是5.3%，税收负担比例是4.2%，总收入达到10.2万亿元。筛选依据有三条，首先产业规模需足够大，营收要超过1000亿元；其次税收负担比例要显著低于全国平均水平，具体要求低于3%；最后利润比例也要明显低于全国标准，具体要求低于4%。根据相关数据，需要挑选三个省区的汽车产业，或许同业竞争更为激烈：河北省的汽车行业，其利润占比为1.9%，税收负担为2.7%，营业收入达到3105亿元；江西省的汽车产业，其利润占比为3.9%，税收负担为2.5%，营业收入为1367亿元；广西省的汽车产业，其利润占比为负1.0%，税收负担为2.5%，营业收入同样为1367亿元。
电气机械行业，涉及陕西和江西地区，2023年整个国家的利润水平为6.0%，税收负担为2.7%，整体业务收入达到11.1万亿元。设定了三条选择条件，首先企业年收入需超过1000亿元，其次利润率要低于5.0%，最后税收负担率也不得高于2.0%。依据这些信息，有两个省份的电气机械制造行业，或许竞争更为激烈：陕西省，其利润率为2.3%，税负率为1.8%，营业收入达到2454亿元；江西省，其利润率达到5.0%，税负率为0.9%，营业收入为5165亿元。
电子产品产地涉及安徽、河南、湖北、广西等地,2023年国内整体盈利水平为5.0%,税收负担为2.0%,总收入达到15.3万亿元,筛选条件包含三条,首先企业年收入需超过1000亿元,其次单位利润率不得超过3.0%,最后税收负担率需控制在1.5%以下。根据相关数据，挑选出四个省的电子设备产业，或许竞争更为激烈：安徽省，其利润率为负值0.6%，税负比率1.1%，营业收入达4216亿元；河南省，其利润率2.8%，税负比率1.0%，营业收入为6795亿元；湖北省，其利润率为负值3.3%，税负比率0.7%，营业收入为3868亿元；广西省，其利润率1.4%，税负比率0.6%，营业收入为1230亿元。
但是，这种情况或许有个缺陷，利润空间不大的领域，上缴的所得税金也相对稀少，因此整体税负比率同样不高。换言之，先前提及那几个税负比率偏低的省份，或许是因为利润水平不高，才造成税负比率偏低，并非得益于税收方面的特殊照顾。
对于这一点，我们能够实施一项补充验证。首先，需要计算2023年企业所得税占营业收入的比例，例如河北省汽车制造业该比例是0.5%，全国平均水平为0.9%，这说明河北省汽车制造业盈利水平不高，从而对税收负担系数造成了一定作用。
第二步，如果河北省汽车制造业的企业所得税在其总收入中的占比提升至全国均值0.9%，那么该省汽车制造业的税收负担比率会增至2.4%，这个数值依然显著低于全国汽车制造业6%的税收承担比例。
我们针对其余数个省份及领域，同样实施前述核查流程，察觉微薄收益对于整体税赋系数的作用并不显著，大致维持在0.4幅度左右，即便将此因素纳入考量，前述省份的税负系数依然远逊全国均值。
3. 从逐底到逐顶：地方政府行为面临三大变革
财政与土地方面的支持是各地相互比较时的重要手段，区域间的“比拼式发展”导致竞争白热化。今年7月，《求是》杂志刊登文章揭示地方政府恶性竞争具体表现在三项方面，即为吸引企业、发展产业，故意打造政策优惠区域，违规执行税费减免、补贴发放、土地使用等非普遍性的特殊待遇，引发无序争抢；为不顾本地产业条件和资源优势，随意启动新兴行业和重点行业，造成行业内部大量重复投资和生产过剩；为维护本地市场、支持本地企业，设立公开或隐秘的市场障碍，对不同类型企业区别对待，损害公平竞争环境。
近些年，地方当局的活动正慢慢从“比拼下限”转为“争创高峰”。“比拼下限”是靠减少资源费用和降低规范要求来招徕流动资产，以最快速度扩充经济规模。“争创高峰”是靠改善投资环境、建立创新体系以及给予优良公共产品来招揽和栽培高价值资产与劳动力。
引发这一转变的因素可以总结为三方面变革：一是房地产市场承压，地方财政压力加大，原来的“以地促进工业化”模式面临转型；二是产业与竞争政策变化，“反内卷”要求减少招商引资中的违规补贴、规范地方政府行为；三是财税改革，推动消费税征收环节后移并下划地方，地方有更大激励优化消费环境。
地方政府行为面临的变革之一：房地产市场承压
2021年下半年起，房地产市场遇到困难，过去那种依靠土地发展工业的做法需要改变。土地补贴反映的是一种土地带动增长的方式，其核心是将土地调整使用和出售时产生的增值部分，变成鼓励工业生产和投资的推动力，以此促进经济发展。房地产市场出现萎缩，工业用地需求量有所降低，工业领域提供的资助强度有所降低，原先的资助模式承受着变革的压力。根据对七十座城市土地交易规模的统计，2024年工业用地交易规模缩小到3.5亿平方米，与2022年峰值相比，降幅达到31.4%。
另外，中国的工业生产从依靠大量人工转向依靠先进技术，同时也减少了对土地资源的使用，每单位土地创造的价值增长速度从百分之十点一下降到百分之四点二。我国工业正在逐步从依靠大量劳动力的轻工业转向依靠先进技术的机电产业，工业的竞争优势也从追求低成本转向强调技术突破，此外，服务业在经济中的地位日益重要，中高端制造业和现代服务业对土地资源的需求程度低于传统工业。产业格局调整导致低价土地支持工业发展的额外好处在逐渐变小，每单位工业用地的生产效率增长速度，从2001到2012年间为10.1%，但在2013到2022年间降低到了4.2%。
地方政府行为面临的变革之二：“反内卷”和规范招商引资
地方当局提供的非法性补贴措施，不仅破坏了市场公平环境，还削弱了政府税收征管效能。从整体角度分析，税收负担逐年减轻，一方面源于国家层面推行减税减负政策，另一方面也受到各地竞相压低政策门槛的冲击。2024年，我国小口径宏观税负，即税收收入占GDP的比重，为13%。这一数值自2012年起持续走低，目前已回落至2000-2001年的程度。与此同时，中口径宏观税负，也就是一般公共预算收入占GDP的比重，为16.3%。该指标自2015年开始逐年下滑，当前已降至2004-2005年的状况。税收总额的减少，一方面源于国家推行减税举措，旨在减轻公司及个人所承担的赋税压力，以此激发市场主体的活力；另一方面，也与部分行政单位借助不合规的财政补贴手段吸引投资存在关联。
近一年来，推行了多项措施整治地方政府的恶性竞争，尤其着重于调整吸引投资的相关做法，具体表现为：二十届三中全会确立了指导原则，要求完善地方吸引投资的法规体系，禁止以不正当方式给予政策倾斜，这为改革提供了根本遵循；去年八月份开始推行的《公平竞争条例》，又进一步界定了地方政府在政策优惠方面的行为边界，不允许存在不合规的补贴行为。
反对无序竞争的做法以及对外资吸引策略的调整，会重新定义各地政府之间的较量方式。今后的较量，不再取决于哪个地方能提供更低廉的基础资源，而是取决于哪个地方能营造更公正公开的法治氛围、构建更健全的行业生态、以及提供更优质的社会服务，中国政府网的一篇文章明确表示“促使各区域将吸引投资工作的重心从争夺税收、土地等政策让利，转变为改善商业环境、提升服务能力”。
地方政府行为面临的变革之二：消费税改革
二十届三中全会建议将消费税征收环节向下游转移并逐步移交地方管理。这项改革一方面能够增强地方政府的财政自主能力，另一方面也会使税收分配与地方政府的施政成效挂钩。调整后，地方政府将更有意愿改善消费条件，原先过度关注供给端的恶性竞争，也会更多地转向刺激需求。不过，消费税在整个税收收入中的占比终究不高，征收的商品种类也相当少。2024年我国的消费税总额为1.65万亿元，仅占全部税收收入17.5万亿元的9.4%。当时只有十五种商品需要缴纳消费税。税收占比微乎其微，仅靠消费税调整，难以促使地方政府彻底改变以往偏重生产的做法，但此项改革可作为地方政府行为逐步转变的开端。
4. 风险提示
房地产市场与土地交易情况波动，对地方当局运作产生显著作用，倘若往后房产交易领域显现出某种固定走向，地方当局的运作方式或许也会随之调整；本研究考察了多种税收负担比例，其分母涵盖增加值、经营收益、总利润等数值，但经济统计范畴与税务统计范畴并非完全一致，税务负担比例的核算因而带有一定偏差；政策调整具有不可预测性，诸如消费税改革实施状况、反恶性竞争措施推行强度，对地方当局运作均形成相当大的作用。
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