城乡融合发展：中国式现代化的关键路径与2024年中央经济工作会议重点任务解析

【观察与思考】

城乡融合发展是中国式现代化所必须具备的。城乡结构发生转变，这与我国整体现代化的推进程度息息相关。2024 年中央经济工作会议提出要统筹推进新型城镇化与乡村全面振兴，以促进城乡融合发展。明确了在耕地管理、农产品稳产、粮食安全、农民增收、城市治理以及县域经济发展等方面的重点任务。这体现出了强调从城乡两端同时发力，以及增强城乡两方面协同的重要推进逻辑。2025 年中央一号文件再次着重强调“坚持城乡融合发展”。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是个系统工程。在实践中，要从城乡产业布局层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径；要从要素配置层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径；要从空间规划层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径；要从公共产品配置层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径；要从发展评价方式层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径；要从体制机制改革层面深刻把握“统筹推进”的内涵和路径。

一是要对产业布局进行统筹安排，以此来夯实城乡融合发展的经济基础。在长久的时间里，我国城乡产业分布所呈现出的基本格局是：第一产业大多分布在乡村区域，而第二、三产业主要分布在城市当中，城乡之间在产业分布方面存在着清晰可见的边界。在新的征程上，要推动城乡融合发展，就必须依据中国式现代化以及高质量发展的要求，重新对城乡之间的产业分布进行理解，并且要全面地考虑城乡之间的产业关联。这体现在三个方面：其一，粮食安全目标的实现极为重要，抓好粮食和重要农产品稳产保供是乡村振兴的一项重要任务。其二，在农村劳动力持续向非农产业转移的情况下，第一产业的发展需要打破部门界限。其三，要重视城乡之间的互动，积极把城市的现代要素引入进来，注重技术的进步，努力提升农业的综合效益和竞争力。其次，乡村具备自然、生态、文化、历史等方面的资源优势。推动乡村产业发展，要以城乡居民消费结构的转变为基础。需把乡村的资源优势尽快转化为市场优势，持续培育符合城乡居民新需求的乡村新产业和新业态，以达成乡村产业形态的多样化以及农民收入来源的多元化。最后，广袤的乡村为城乡产业发展提供了巨大的市场，也提供了广阔的应用场景。推进城乡产业融合发展，必须凸显乡村的市场贡献。要让城市产业与乡村需求紧密对接，引导城市产业助推乡村传统产业的改造以及新兴产业的发展。

一是各类要素在城乡之间能够平等交换；二是各类要素在城乡之间能够双向流动；三是各类要素在城乡之间能够高效配置；这些都是统筹推进新型城镇化和乡村振兴的内在要求和关键内容，也是统筹要素配置、激发城乡融合发展市场活力的体现。为此，要加快城乡要素市场化改革的推进步伐。要降低要素流动所存在的制度性以及技术性交易成本。要让市场在资源配置中发挥出决定性的作用。同时，也要更好地发挥政府的作用。通过这些举措，来形成城乡融合发展所具备的充沛市场活力。尤其要以促使进城务工人员能够全面融入城市为重点，推动农村劳动力实现非农化。深入推进农村土地“三权分置”改革，对承包地经营权流转价格形成机制进行完善。稳慎推进农村宅基地制度改革，有序推动农村集体经营性建设用地入市改革，以此提高土地要素在城乡之间的配置效率。加强农村商业网络的建设工作，引导工商资本与乡村资源相对接，通过普惠金融、绿色金融等方式为乡村产业发展赋予力量。利用数字技术，推动电商下乡。利用数字技术，推动“互联网+农业”发展。利用数字技术，推动智慧农场等乡村业态发展。持续放大数字化技术在链接城乡要素市场中的积极作用。

三是对空间规划进行统筹，将城乡融合发展的地理格局加以完善。城市与乡村都是具备多种功能的地域综合体。要依据产业分布以及要素配置的新趋向，全面地对城乡空间规划进行思考。促使城乡地理格局从“不是城市就是乡村、界限分明”的二元结构转变为“既是城市又是乡村、相互交错嵌入”的融合态势。在推进新型城镇化进程时，需要明确城镇化是一个包含不同类型城镇的结构转型过程。对于特定地区来说，要依据城市群、都市圈的理念，也就是按照大中小城市和小城镇的功能分工以及协同组合来进行布局。而对于特定城市而言，需要更加突出城市中心区、城市副中心、新城、中心镇的辐射链接特性。在推进乡村全面振兴的进程里，农村人口有向县城和中心镇集聚的趋势，农民的异地城市化与本地城镇化是同时进行的。为此，要提高城乡规划、建设、治理的融合水平。在空间规划中，要更突出县城、中心镇在县域发展中的枢纽地位。把县城、中心镇当作从城到乡的主要“连续体”。依据人口集聚的趋势和地理空间的演变来进行公共资源配置。更好地发挥县城、中心镇对村庄的辐射带动作用。

四是要统筹公共产品的配置，将城乡融合发展的共富效应发挥出来。城乡在发展上存在着不平衡的情况，这种不平衡体现在多个方面，其中就有城乡公共产品，尤其是基本公共产品配置方面的不平衡。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，需要统筹公共产品的配置。要瞄准普惠性以及一体化等目标，推进相关的制度变革。这样才能持续缩小城乡居民在公共产品获取方面的落差，促使城乡居民能够更为平等地分享发展成果。依据农业农村优先发展的原则，要进一步增强对乡村生产性和生活性公共产品的支持力度。尤其要持续提升对乡村教育、医疗、养老等公共服务的财政支出额度。在将义务教育普及的基础上，加大对乡村职业教育的财政投入力度，持续提升乡村各类劳动力的人力资本水平。以缩小城乡社会保障差距为导向，逐年提升对农村居民在医疗和养老方面的财政保障力度。推进农业转移人口市民化的进程要加快，要凸显新型城镇化以人为核心的价值取向。

一是统筹发展评价方式，要提升城乡融合发展的激励水平。二是推进城乡融合发展，需完整且准确地看待新时代背景下的乡村价值。三是要凸显乡村的生产、生活、生态、文化功能。四是不能因为第一产业在 GDP 中的占比下降，就忽视农业农村的发展。乡村振兴与我国的粮食安全息息相关。要严格把耕地保护制度落实到位，同时要完善农产品价格保护制度以及财政补贴制度，以此为种粮农民和粮食主产区给予充分的激励。还要进一步完善推动高质量发展的激励约束机制，在地方政府的绩效考核体系里，要更突出农业农村现代化以及城乡融合发展相关指标的权重。此外，农村人口会在城乡之间进行流转，并且这种流转往往还伴随着跨地区的流动。所以，应当建立起一种新增城镇建设用地指标配置与常住人口增加相协调的机制，以此来提高地方政府在统筹推进新型城镇化以及乡村全面振兴工作中的积极性和主动性。

六是进行体制机制改革的统筹安排，以强化城乡融合发展的制度保障。在推进新型城镇化和乡村全面振兴的过程中，需要注重将不同的制度变革进行组合与协调。一方面要重视城市和乡村的双向开放，另一方面要关注户籍制度、土地制度、社会保障制度变革的协同性，这样才能为城乡融合发展提供更加坚实的制度保障。我国在统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴方面，能明显看出单一制度变革的作用存在局限性。所以必须要发挥改革的协同效应，通过多项制度改革相互协同以及系统集成，从而汇聚起推动城乡融合发展再上新台阶的充足动能。在推进乡村全面振兴的过程中，依据保障农民利益、拓展农民权利的原则来推进农地产权制度改革。在深化农地“三权分置”的工作里，实现农村居民劳动力与土地的再配置。同时激励城市的资本、技术、管理、数据等现代要素进入乡村，促使乡村向城市进行更广范围的开放。另外，要提高城市部门的就业创造能力，推动城市向乡村进行更深程度的开放。