2024年中央经济工作会议：城乡融合发展与中国式现代化的必然要求

城乡融合发展是中国式现代化所必须具备的。城乡结构发生转变，这与我国整体现代化的推进程度息息相关。2024 年中央经济工作会议提出要统筹推进新型城镇化与乡村全面振兴，以此促进城乡融合发展。该会议明确了在耕地管理、农产品稳产、粮食安全、农民增收、城市治理以及县域经济发展等诸多方面的重点任务。这体现出了一种重要的推进逻辑，即强调从城乡两端同时发力，增强城乡两方面的协同性。2025 年中央一号文件再次着重强调了“坚持城乡融合发展”。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴是系统工程。实践中，需从城乡产业布局层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径，需从城乡要素配置层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径，需从城乡空间规划层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径，需从城乡公共产品配置层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径，需从城乡发展评价方式层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径，需从城乡体制机制改革层面深刻把握“统筹推进”内涵和路径。

一是要对产业布局进行统筹安排，以此来夯实城乡融合发展的经济基础。在长久的时间里，我国城乡产业分布所呈现出的基本格局是：第一产业主要集中在乡村，而第二、三产业则主要集中在城市，城乡之间的产业分布有着清晰的界限。在新的征程当中，要推动城乡融合发展，就必须依据中国式现代化以及高质量发展的要求，重新认识城乡之间的产业分布情况，并且要全面地考虑城乡之间的产业关联。这体现在三个方面：其一，粮食安全目标的实现极为重要，抓好粮食与重要农产品的稳产保供属于乡村振兴的重要任务。在农村劳动力持续呈现非农化态势时，第一产业的发展需要打破部门之间的界限，重视城乡之间的互动，主动引入城市的现代要素，注重技术的进步，竭力提高农业的综合效益与竞争力。其次，乡村具备自然、生态、文化、历史等方面的资源优势。推动乡村产业发展时，要以城乡居民消费结构的转变为基础，把乡村的资源优势尽快转化为市场优势，持续培育符合城乡居民新需求的乡村新产业和新业态，以达成乡村产业形态的多样化以及农民收入来源的多元化。首先，广袤的乡村为城乡产业发展提供了巨大的市场。其次，乡村为城乡产业发展提供了广阔的应用场景。因此，推进城乡产业融合发展必须凸显乡村的市场贡献。这样才能使城市产业紧密地与乡村需求相对接，进而引导城市产业助推乡村传统产业的改造和新兴产业的发展。

一是要统筹要素配置，以此来激发城乡融合发展的市场活力。其二，各类要素在城乡之间能够实现平等交换，能够进行双向流动，还能够高效配置，这既是统筹推进新型城镇化和乡村振兴的内在要求，也是其关键内容。为此，要加快推进城乡要素的市场化改革，把要素流动的制度性交易成本和技术性交易成本降低下来，让市场在资源配置中发挥出决定性作用，同时也要让政府更好地发挥作用，通过这些来形成城乡融合发展所具备的充沛市场活力。尤其要以促使进城务工人员能够全面融入城市为重点，推动农村劳动力实现非农化。深入推进农村土地“三权分置”改革，将承包地经营权流转价格形成机制加以完善。稳慎地推进农村宅基地制度改革，有序地推进农村集体经营性建设用地入市改革，提升土地要素在城乡之间的配置效率。大力加强农村商业网络建设，引导工商资本与乡村资源进行对接，通过普惠金融、绿色金融等方式为乡村产业发展赋予力量。持续放大数字化技术在链接城乡要素市场中的积极作用。

三是统筹空间规划，以完善城乡融合发展的地理格局为目标。城市和乡村是具备多重功能的地域综合体，应按照产业分布和要素配置的新趋势，通盘规划城乡空间规划，让城乡地理格局从“非城即乡、泾渭分明”的二元结构转变为“亦城亦乡、交错分布”的融合状态。在推进新型城镇化进程时，需要明确城镇化是一个包含不同类型城镇的结构转型过程。对于特定地区来说，应依据城市群、都市圈的理念，按照大中小城市和小城镇的功能分工以及协同组合来进行布局；而对于特定城市而言，需要更加突出城市中心区、城市副中心、新城、中心镇的辐射链接特点。在推进乡村全面振兴的进程里，农村人口呈现出向县城和中心镇集聚的态势。农民的异地城市化与本地城镇化这两种情况在同一时间发生。为此，要提高城乡规划、建设、治理的融合水平。在空间规划中，要更突出县城、中心镇在县域发展中的枢纽地位。把县城、中心镇当作从城到乡的主要“连续体”。依据人口集聚的趋势和地理空间的演变来进行公共资源配置。从而更好地发挥县城、中心镇对村庄的辐射带动功能。

四是对公共产品进行统筹配置，以此发挥城乡融合发展所带来的共富效应。城乡发展存在着多方面的不平衡，其中就有城乡公共产品，尤其是基本公共产品在配置上的不平衡。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，需要统筹公共产品的配置。要瞄准普惠性以及一体化等目标，来推进相关的制度变革。并且要持续地缩小城乡居民在公共产品获取方面的落差，促使城乡居民能够更为公平、平等地分享发展成果。依据农业农村优先发展的原则，要进一步增强对乡村生产性以及生活性公共产品的支持力度。尤其要持续提升对乡村教育、医疗、养老等公共服务方面的财政支出水平。在已经普及义务教育的基础之上，要加大对乡村职业教育的财政投入力度，持续提升乡村各类劳动力的人力资本水平。以缩小城乡社会保障差距为导向，逐年增加对农村居民在医疗和养老方面的财政保障力度。推动农业转移人口市民化进程不断加快，将新型城镇化以人为核心的价值取向凸显出来。

一是统筹发展评价方式，以提升城乡融合发展的激励水平。推进城乡融合发展时，要完整且准确地看待新时代背景下的乡村价值，将乡村的生产、生活、生态、文化功能凸显出来，不能因为第一产业在 GDP 中的占比下降，就对农业农村的发展予以忽视。乡村振兴与我国的粮食安全息息相关。必须切实把耕地保护制度严格地落实到位，同时要将农产品价格保护制度以及财政补贴制度加以完善，以此来为种粮农民和粮食主产区给予充分的激励。还要不断完善推动高质量发展的激励约束机制，在地方政府的绩效考核体系里，要更加突出农业农村现代化以及城乡融合发展等相关指标所具有的权重。此外，农村人口会进行跨城乡的流转，并且这种流转往往还伴随着跨地区的流动。所以，应当建立起新增城镇建设用地指标的配置机制，使其与常住人口的增加相协调，以此来提高地方政府在统筹推进新型城镇化以及乡村全面振兴工作中的积极性和主动性。

六是对体制机制改革进行统筹安排，以此来强化城乡融合发展的制度保障。在推进新型城镇化和乡村全面振兴的过程中，需要注重将不同的制度变革进行组合与协调。一方面要重视城市和乡村的双向开放，另一方面要关注户籍制度、土地制度、社会保障制度变革的协同性，这样才能为城乡融合发展提供更坚实的制度保障。我国在推进新型城镇化和乡村全面振兴方面进行统筹安排。可以看出，单一制度变革的作用存在局限性。因此，必须发挥改革的协同效应，通过多项制度改革相互协同以及系统集成，来汇聚推动城乡融合发展再上新台阶的充足动能。在推进乡村全面振兴的过程中，依据保障农民利益、拓展农民权利的原则来推进农地产权制度改革。在深化农地“三权分置”的工作中，实现农村居民劳动力与土地的再配置。以激励城市资本、技术、管理、数据等现代要素进入乡村，促使乡村向城市进行更广范围的开放。同时提高城市部门的就业创造能力，推动城市向乡村进行更深程度的开放。